郑付炳诉被告平邑县人民政府土地行政登记案

　　原告郑付炳诉被告平邑县人民政府，第三人闫广富土地行政登记案

　　裁判摘要

　　1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：“非农业户口（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”这里的关键问题是房屋产权是否有变化。2010年11月18日颁布实施的最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定，“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”该条款应该可以为本案裁决提供参照，虽然不能直接引用。

　　原告郑付炳，男，汉族，农民。

　　被告平邑县人民政府。

　　法定代表人马祥营，县长。

　　委托代理人岳启华，男，平邑县国土资源局职工。

　　第三人闫广富，男，汉族，退休教师。

　　原告郑付炳因与被告平邑县人民政府，第三人闫广富土地行政登记一案，向蒙阴县人民法院行政诉讼原告郑付炳诉称：1985年2月，平邑县铜石镇铜石村村民委员会在铜石镇医院西侧为原告规划宅基一位，该宅基北至小巷，东至小巷，南至方增玉，西至彭西德。第三人之妻与原告是堂兄弟姊妹关系，他们夫妻二人均是城镇居民，单位无房居住，便借用该宅基建房居住，待其有房时再归还该宅基。随即，第三人建房居住。后来，第三人在平邑县城购买了楼房，并搬到县城居住，该宅基一直闲置无人居住，房屋损坏严重。原告向其索要该宅基时，第三人以办理了土地证为由拒绝返还。原告于2012年5月到铜石镇土地所查询方知，2000年12月25日被告审查不严，第三人提供虚假的材料，骗取了编号为平集用(2000)字第147879号的集体土地使用权证书。被告作出的具体行政行为，事实不清，证据不足，程序违法，严重损害了原告的合法权益。请求法院依法撤销被告为第三人颁发的编号为平集用(2000)字第147879号集体土地使用权证。

　　被告平邑县人民政府辩称：一、郑付炳与被告为第三人闫广富颁发的平集用(2000)字第147879号集体土地使用权证的行政行为无法律上的利害关系，应裁定驳回其起诉。二、被告为第三人颁发集体土地使用权证的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求法院依法予以维持。

　　第三人闫广富述称: 一、原告不具有诉讼主体资格，与被告所作具体行政行为没有法律上的利害关系。1985年，原告经村委规划宅基一位，后建房居住不实，本案诉争的土地是铜石镇村委会于1987年规划给第三人之妻郑树美的宅基地，2000年换发新证时改为第三人的名字。二、根据《土地管理法》第十六条规定，该案应当先由人民政府处理，对处理不服的，向人民法院提起诉讼，根据《行政复议法》三十一条第一款规定，原告应当先提起行政复议。三、原告的起诉超过了行政诉讼的最长起诉期限。四、被告在给郑树美换发土地证时认定事实清楚，证据充分，程序合法。请求依法驳回原告的起诉。

　　蒙阴县人民法院经审理查明：第三人闫广富与其妻郑树美均系城镇居民，户口所在单位为铜石镇供销社。1985年1月27日，村委收取了原告宅基地规划费20元，同年2月以村委的名义为原告规划宅基地一位。1987年7月25日，被告为第三人之妻郑树美（曾用名郑付美）颁发了宅基地使用权证，之后第三人一直使用宅基地和宅基地上的房屋。2000年12月5日，第三人向被告提出土地登记申请，同日，铜石村村民委员会证明第三人申请登记的宅基地属于集体土地内部划拨，四邻界址清楚无争议。被告对该宗土地进行了勘察、丈量、地籍调查，并绘制了宗地草图。2000年12月25日，被告为第三人颁发了平集用(2000)字第147879号集体土地使用权证书。后原告向第三人索要该宅基地，第三人以拥有土地使用权证为由予以拒绝。2012年5月，原告得知被告为第三人颁发了土地使用权证书。2012年5月28日，原告向平邑县人民法院提起行政诉讼。 2012年6月11日，临沂市中级人民法院作出(2012)临行初字第105号行政裁定书，指定我院管辖。

　　蒙阴县人民法院经审理认为，一、关于原告主体是否适格的问题。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”该案中，原告系铜石村村民，经村委会同意可使用诉争土地，且按照村委要求交纳了规划费用，原告与诉争土地有法律上的利害关系，可以以自己的名义提起诉讼。因此，本案原告主体适格。

　　二、关于原告起诉是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日内计算，对涉及不动产的具体行政行为，从作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。”第三人称其妻郑树美自1987年就取得了宅基地使用权，原告的起诉已超过了最长二十年的诉讼期限规定。该案中，被诉的具体行政行为是2000年作出的，起诉期限应当从原告实际知道或者应当知道行政机关作出具体行政行为之日起计算，原告知道的应该是具体行政行为的内容，且内容必须是清楚，明白的。被告没有证据证明原告知晓其作出的具体行政行为的内容，因该案涉及不动产，应当适用二十年的诉讼期限。因此，原告的起诉并未超过法定期限。

　　三、关于被告所作具体行政行为是否应予撤销的问题。1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：“非农业户口（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”该案中，第三人之妻郑树美1987年合法取得宅基地使用权，且一直拥有、使用该宅基地上的房屋。2000年换发新证时，宅基地上的房屋依旧存在。被告依据原宅基地使用权及房屋所有权确定第三人的宅基地使用权，将土地使用权人由“郑付美”更改为“闫广富”，为第三人颁发了平集用(2000)字第147879号集体土地使用权证，符合有关法律规定，并无不当。因此，原告要求撤销被告为第三人颁发的土地使用权证的诉讼请求，理由不能成立，不予支持。

　　综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告郑付炳的诉讼请求。

　　原告郑付炳不服一审法院判决，向临沂市中级人民法院提起上诉称：一、被上诉人提供的证据中没有原审第三人的居民身份证件或户籍证明，违反了《土地登记规则》第十条的规定。二、被上诉人进行土地登记、颁证的相关证据虚假。被上诉人提供的证据4《宅基地权属来源证明》无批准用地时间和批准文号，但证据1《土地登记审批表》初审意见却成了1975年3月10日，证据5《土地登记卡》土地来源文件的时也是1975年3月10日，与证据1《郑付美宅基地使用权证》的时间1987年7月25日相矛盾。三、被上诉人进行土地登记、颁证的地籍调查程序违法。被上诉人提供的证据3《地籍调查表》不同的指界人的签字、手印出自一人之手违反了《地籍调查规程》的规定。四、郑付美的《宅基地使用证》与本案争议土地系同一宗土地，在《郑付美宅基地使用权证》没有被撤销的情况下，被上诉人适用土地初始登记程序错误。五、原审第三人建房时，已转为城镇居民户口，不是本村村民，一审判决适用国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第45条明显错误。综上，请求二审法院支持上诉人的请求。

　　被上诉人平邑县人民政府口头答辩称，本案上诉人不是适格原告，与平邑县人民政府为闫广富颁发平集用(2000)字第147989号集体土地使用权证没有法律上的利害关系。在一审中，上诉人也未提供合法有效的证据证明上诉人对诉争土地享有使用权，事实上上诉人在铜石村已经有了另外的居住地，按照法律规定，上诉人不应该在已经拥有一块宅基地的同时再去争另一块宅基地。因此，请求维持一审判决。

　　被上诉人闫广富提交书面答辩状称，一、对于本案土地确权争议，上诉人没有法律上的利害关系，原审判决未能作出正确认定，一审中，上诉人编造了所谓的“第三人夫妻因无房居住借用其宅基地建房”的事由，却又未能提供其曾经取得涉案宅基地的相关证据。上诉人所诉的2000年土地证换证行为应否撤销，所涉及的只是原权利人郑树美原宅基地使用权证的更换，并非实施新的确权发证，而上诉人对原郑树美1987年宅基地使用权证主张撤销，已超过了最长20年的起诉期限。上诉人与原审第三人作为同村村民，在长达二十余年的时间内不知涉案土地的使用权审批情况，不符合常理。在此期间，上诉人及其子又申请获批了其他宅基地。三、原审第三人依法有权取得宅基地使用权。至于换发证件过程中的身份信息核实、地籍调查指界签字等事宜，是有初始登记的规定，不应作为本案中的换证程序要求。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。

　　临沂市中级人民法院二审经查明的事实与一审相同。

　　临沂市中级人民法院二审认为，被上诉人闫广富之妻郑树美已于1987年取得涉案宅基地的使用权证，被上诉人闫广富夫妻在涉案宅基地上建造了房屋，且一直占有、使用该宅基地上的房屋。上诉人郑付炳提供一规划宅基地交费的证据，但没有证明此前其曾使用涉案土地，或者已取得涉案土地的使用权，其请求撤销被上诉人平邑县人民政府为闫广富颁发的平集用(2000)字第147879号集体土地使用权证，无事实和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求并无不当，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。